Para qué reformar el gasto público

21 09 2014

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Nicaragua tiene una economía mixta, al participar la empresa privada con el 89% en la formación del Producto Interno Bruto (PIB), mientras que el Estado, con una reducida frontera productiva  que le impuso el Consenso de Washington con el proceso de privatización desde la década de los noventa, se ha limitado a las actividades de educación, salud, generación y retransmisión de electricidad, provisión de agua potable y alcantarillado, recolección de basura, abastecimiento de granos básicos, correos, banca y seguros, construcción de red vial y medios de comunicación, con una participación del 11% en la producción de bienes y servicios del país.

Sin embargo, el Estado, como en todos los países, influye en la producción privada a través de los subsidios o subvenciones, las exenciones tributarias o gasto tributarios, los impuestos y los mecanismos de regulación. La competencia en algunos sectores económicos de nuestro país, tales como la energía eléctrica y las telecomunicaciones, ha sido promovida con la reducción de la regulación estatal, aunque dicha competencia aún no se visualiza en las actividades de la banca comercial y el transporte aéreo.

La mejor manera de medir el volumen de producción del sector público es, por razones técnicas, por medio del empleo. La única estadística disponible sobre la ocupación en el sector público de nuestro país es la del Gobierno Central, que en 2013 tuvo un nivel promedio anual de 120 mil 467 personas y representaron apenas el 4% del total de ocupados incluyendo a los subempleados.

La principal fuente de ingresos del presupuesto público corresponde a los impuestos. En 2013, la presión tributaria del sector público no financiero nicaragüense, incluyendo las cotizaciones de la seguridad social, fue igual a 20% del PIB, o sea, de cada 100 córdobas producidos el Estado se apoderó de 20 córdobas en concepto de impuestos y cotizaciones a la seguridad social, sin reflexionar sobre la presencia de la evasión tributaria que, según expertos en la materia, es igual entre 4% y 5% del PIB.

Por su parte, el gasto público total crece con el ritmo de la contratación de la burocracia estatal –la planilla del Gobierno Central se ha incrementado en 24 mil 171 personas en el período 2007-2013- y la compra de bienes y servicios de consumo para que la burocracia estatal funcione –independientemente de su productividad-, ya que los pagos de los intereses de la deuda pública han disminuido grandemente con las dos iniciativas de reducción de la deuda externa que sacaron a nuestro país de ese extraño club de países pobres muy endeudados en la primera década de este siglo. Como se sabe, la inversión pública fomenta la productividad futura de la economía, pero en 2013 sólo el 16% del gasto total del sector público no financiero de Nicaragua se destinó al gasto de inversión, un porcentaje bastante insuficiente para enfrentar las tareas de reducir la informalidad del mercado laboral, promover la inversión privada, aumentar la productividad  y fomentar la competitividad empresarial.

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El déficit global del sector público de Nicaragua, o sea, la diferencia entre sus ingresos y sus gastos, se aproximó al 2% del PIB y al 8% de su gasto total en 2013, teniendo en cuenta que el presupuesto nacional no registra la asistencia petrolera anual de Venezuela que en ese año fue equivalente a 5% del PIB. Desde hace años, los servidores públicos tratan de reducir ese déficit con reformas tributarias, pero muy poco han hecho en la vía de reestructurar el gasto público con el fin de hacerlo más eficiente e imprimirle un sesgo pro inversionista que facilite el crecimiento económico sostenible del país.

Las fallas del mercado siempre han incentivado la intervención estatal y su más reciente ejemplo fue la gran recesión económica mundial de 2008-2009 provocada por la falta de regulación de la actividad financiera, pero los efectos de esa recesión aún se mantienen con las elevadas tasas de desempleo en las economías avanzadas.

Sin embargo, el Estado también comete fallas, al observarse en Nicaragua, por ejemplo, la crisis financiera de la seguridad social; el poco rigor en la aplicación de las leyes para proteger el medio ambiente; la imposibilidad de aplicar una política cambiaria pro exportadora de bienes domésticos, que se mantiene en gran parte con estímulos tributarios; la ausencia de una política financiera nacional coordinada por la autoridad monetaria; la depresión del mercado financiero local que duró 3 años y 5 meses, a pesar que no fue contagiado por la debacle de la banca de inversiones de Wall Street en septiembre de 2008; y el aumento permanente de la informalidad del mercado laboral.

El Estado está obligado a intervenir en el mercado para mantener el pleno empleo y reducir los peores aspectos de la pobreza, como son los problemas del subempleo y del desempleo, el bajo nivel de escolaridad de la población, la insuficiente educación técnica media y superior, la falta de viviendas, el hacinamiento en que vive la población y la falta de acceso al agua potable y servicios de alcantarillado. Pero la empresa privada, a la que corresponde el papel más importante de la economía, que es invertir y producir, puede actuar complementariamente con el Estado en la solución de estos problemas.

Nicaragua tiene dos formas de mantener o reforzar su competitividad internacional, mejorando la productividad de la economía y la competitividad de las empresas o manteniendo salarios reales tan bajos que permitan a empresas nacionales y extranjeras realizar beneficios, y por lo tanto competir, a pesar de su baja productividad. La segunda vía representa una especialización en la pobreza, y su viabilidad depende de la manutención de esa misma pobreza, aunque el 58% del gasto total del presupuesto nacional sea destinado a la estrategia de reducción de la pobreza, tal como es mostrado en el informe de liquidación del Presupuesto General de la República de 2013.

Suponiendo que no es esa la vía deseada, el tema central de la agenda gubernamental en materia económica sería el apoyo al incremento de competitividad empresarial en todas las actividades económicas del país. Esto exige, entre otras cosas, ofrecer más educación técnica, realizar más transferencia de tecnología a las micro, pequeñas y medianas empresas del país, crear incentivos para que los productores mejoren su productividad, atraer empresas extranjeras y vincularlas a cadenas de producción locales, crear posibilidades para financiamientos de largo plazo, continuar mejorando la infraestructura económica del país, mejorar la administración de la justicia y fortalecer tanto las instituciones públicas como la gobernabilidad.  La  cuestión es saber si esto se puede hacer de una forma que cree condiciones para un crecimiento económico pro-pobre.

La escogencia de la primera vía para incrementar la competitividad empresarial depende, pues, de una gran reforma del gasto público, aunque es difícil que se realice en el corto plazo, porque en 2015, al ser un año pre electoral, las decisiones de la política económica estarán subordinadas a las consideraciones políticas para la atracción de un mayor número de votantes. La discusión sobre la reforma del gasto público pudo haberse iniciado en 2013, tal como lo prometiera públicamente Bayardo Arce, asesor económico del Presidente de la República, cuando presentó la propuesta de la reforma tributaria conocida como “Ley de Concertación Tributaria” en el Banco Central de Nicaragua en julio de 2012.

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