Un perfil de la balanza de pagos para 2010

El Sr. Erasmo Castillo Duarte me solicitó recientemente un breve análisis sobre el perfil que presenta la balanza de pagos para 2010, en este caso asociado con mi pronóstico de una tasa de crecimiento económico de Nicaragua entre 3% y 4%, y teniendo en cuenta que el Fondo Monetario Internacional estima que la economía de Estados Unidos tendrá un crecimiento de 3% en este año.

La recuperación que mostrará la economía nicaragüense durante el 2010 viene de la mano de mejores condiciones externas que repercutirán en una mayor demanda externa por bienes y servicios producidos en el país. Las exportaciones domésticas de bienes FOB tienden a incrementarse con respecto a 2009 en US$100 millones hasta US$1,495 millones, debido principalmente al café y al azúcar que crecen en volumen y gozan de mejores precios en el mercado internacional. Por su lado, el valor neto de las exportaciones de las empresas de zona franca (maquila) -que equivale al 28% de las exportaciones brutas de dichas empresas- se recupera levemente al pasar de US$272 millones en 2009 a US$291 millones en 2010. Un tercio del valor de las exportaciones domésticas de bienes FOB, o sea US$490 millones, es comprado por los países centroamericanos.

Del mismo modo, se observarán mayores importaciones por el crecimiento del gasto interno  (consumo e inversión) y de la actividad económica internos y por los mayores precios internacionales de las materias primas, cuyo valor CIF tiende a subir en US$471 millones hasta US$3,949 millones. En particular, el valor de la factura petrolera podría rondar los US$836 millones con la importación de 10.3 millones de barriles de petróleo y combustibles, y con un precio WTI promedio anual de un barril de petróeo de US$80, y refleja una tasa de crecimiento de 22% en relación con su valor registrado en 2008. El monto de las importaciones de origen centroamericano de US$905 millones participa con el 21% en el monto total importado en el año.

Una de las cosas benignas que nos dejó la recesión económica mundial en 2009 fue la reducción del déficit hasta US$796 millones en la cuenta corriente de la balanza de pagos, que se explica principalmente por la drástica caída de 32% de los precios de importación mientras que los de exportación disminuían levemente en 3%. Ese déficit disminuyó del 24% del PIB en 2008 al 13% del PIB en 2009; pero en 2010, al acelerarse la inflación internacional y al aumentar alrededor de 7% el volumen de bienes y servicios importados,  se elevará hasta el 16% del PIB, alcanzando el nivel de US$1,052 millones. Adicionalmente, el pago de intereses y amortizaciones de la deuda externa reestructurada es de US$100 millones, y es igual al 7% del valor de las exportaciones domésticas de bienes FOB y del valor neto de la maquila.  

El déficit externo previsto para 2010 sería financiado con remesas familiares de US$820 millones -un monto similar al observado en 2008-, con la contribución de US$560 millones de la cooperación internacional -que reduce su  componente de donaciones-, y con recursos provenientes de la inversión extranjera directa, que podrían oscilar alrededor de US$475 millones. Sin lugar a dudas, el saldo de las reservas internacioinales netas ajustadas de la autoridad monetaria tiende a disminuir en un monto aproximado a US$30 millones, pero al final del año las reservas brutas serán equivalentes a 2.24 veces la base monetaria (o sea, la suma de los saldos de la emisión de dinero y del encaje efectivo sobre los depósitos en córdobas que las instituciones financieras depositan en el Banco Central) y a 5.1 meses de importaciones CIF. Por lo tanto, no habrá lugar para especulaciones cambiarias y el tipo de cambio oficial mantendrá su tasa de deslizamiento anual de 5%. 

Es pertinente hacer la observación de la aceleración de la deuda externa, que pronostico a finales de este año con un monto de US$3,900 millones, equivalentes al 60% del Producto Interno Bruto, con la salvedad que el 40% de ese saldo se encuentra pendiente de reestructuración con 8 países que no son miembros del Club de París, en el marco de la Iniciativa para Países Pobres Muy Endeudados (HIPC), entre los que se destacan Costa Rica, Libia, Honduras e Irán.

Aunque los préstamos externos continúan siendo muy concesionales, es neceesario que las autoridades gubernamentales normalicen y gestionen más donaciones externas, porque Nicaragua continúa siendo un país pobre, muy endeudado en términos de producción y, por lo tanto, sin capacidad de pago: en este año, mientras cada nicaragüense tendrá un ingreso promedio anual de US$1,115, aún inferior al que tuvo en 2008, también verá aumentada su deuda con los acreedores externos en US$34 hasta US$670 -además de su deuda interna de US$198, principalmente frente a los tenedores de Bonos de Pago por Indemnización (BPI), de Bonos Estandarizados asociados con las liquidaciones bancarias de los años de 2000 y 2001, de los Bonos del Tesoro y de las Letras Estandarizadas subastadas por el Banco Central.

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La autonomía de la banca central en un país pobre

El Banco Central de Nicaragua, con su propuesta de una nueva ley orgánica, busca dos objetivos: ser autónomo y capitalizarse con Bonos del Tesoro, o sea con los impuestos pagados por los contribuyentes. En esta oportunidad haré referencia al primer objetivo.

Sin tener autonomía, es evidente que el Banco parece tenerla sin disponer aún de su nueva ley. Su Consejo Directivo endeuda a los nicaragüenses sin informarnos oportunamente sobre los motivos de esa deuda, publicitada semanalmente a través de las invitaciones a los bancos comerciales del sistema para que participen en las subastas de Letras Estandarizadas, como inversionistas financieros «apalancados» con los depósitos del público no bancario.

El Banco Central se ha preciado históricamente de estar gobernado por Consejos Directivos motivados por el bien común de los nicaragüenses, pero desde allí, en la década de los ochenta del siglo pasado, surgió la cuarta hiperinflación del mundo en el Siglo XX y, en el bienio 2000 y 2001, también desde allí emanó un grave riesgo moral cuando sus funcionarios salieron al rescate de los depositantes de los bancos liquidados, que provocaron tanto daño al erario como las personas que premeditamente provocaron la liquidación de cuatro bancos del sistema. Cabe recordar que la mitad del número de personas acusadas hasta hoy por la Fiscalía General de la República proceden del Banco Central, por lo cual esas acciones penales podrían denominarse como una conspiración contra el Estado de Nicaragua. Hace poco más de un año se observó públicamente que sin Consejo Directivo, el Banco Central se preocupó demasiado por los intereses de los bancos adquirentes de los bancos liquidados, al realizar pagos de la deuda reestructurada de las liquidaciones bancarias sin la aprobación de su Consejo Directivo, que no existía en ese momento.

El Banco Central, a toda costa, busca cómo bajar la tasa de inflación sin importarle el menor crecimiento económico y, por ende el malestar social, que provoca con sus exageradas esterilizaciones de dinero con las mal llamadas operaciones de mercado abierto. Hace unas pocas semanas, un alto cargo del FMI que visitó a nuestro país exclamó públicamente ¡qué vamos a hacer con tantas reservas!. Espero que no las gasten rápidamente porque se construyeron con deuda de cortísmo plazo, que se tiene que pagar en este año, salvo que el Consejo Directivo del Banco apruebe la política de «roll over» para seguir endeudándonos con nueva emisiones de Letras Estandarizadas, que en buen nicaragüense se traduciría como «chinear la deuda». 

Con su velada autonomía, el Banco Central no ha podido implementar una efectiva política financiera que facilite la reducción de las tasas de interés «dolarizadas», que son las menos competitivas en los mercados financieros del istmo centroamericano. El servidor público al frente de la Superintendencia de Bancos y de Otras Instituciones Financieras (SIBOIF), y cuyo Consejo Directivo es presidido por el presidente del Banco Central,  anunció olímpicamente el año pasado que él no podía hacer nada ante el arribo de 50 mil personas a los juzgados por caer involuntariamente en mora en el pago de las tarjetas de crédito para el consumo, y que ese problema lo resolvía el mercado.

Cuál mercado, le pregunto al superintendente de bancos, si él conoce muy bien que lo que existe en el mercado financiero local es una competencia monopolística, muy diplomáticamente un oligopolio. Al estar la SIBOIF recibiendo directamente de los grupos financieros el financiamiento para cubrir sus gastos administrativos y operativos (debería recibirlo a traves del presupuesto nacional), se convierte en un instrumento de los intereses de los grupos financieros y su credibilidad se nulifica. Muy tardíamente la SIBOIF trata de elaborar un reglamento para defender los intereses de los consumidores que efectúan sus gastos con una tarjeta de crédito. Estimo que dicha defensa debe ser legislada mas no reglamentada sin ninguna ley.

Una autonomía plena del Banco Central debe sustentarse en una amplia transparencia de la política monetaria, financiera y cambiaria, sin opacidad alguna -el sigilo bancario no abarca a la autoridad monetaria, pero ésta funciona al estilo de un banco comercial-.

Una autonomía plena del Banco Central no debe estar inmune al control social, al control público.

Una autonomía plena del Banco Central debe estar al servicio de los intereses sociales.

Es necesario el debate nacional sobre el crecimiento económico pro-pobre en Nicaragua

Las definiciones, políticas y requisitos de un crecimiento económico pro-pobre para Nicaragua anteriormente presentadas son un resultado de las investigaciones realizadas por mi amigo y colega portugués João P. C. Guimarães, profesor del Instituto de Estudios Sociales de la Haya, y el suscrito, cuando elaboramos las evaluaciones anuales independientes de la estrategia de reducción de la pobreza en Nicaragua durante el período 2002-2006 a solicitud del Gobierno de Suecia.

Lo que he presentado es un bosquejo sobre algunos tópicos, que considero necesario tener en cuenta, en la elaboración de políticas públicas destinadas a conducir Nicaragua hacia un crecimiento económico que genuinamente favorezca a los pobres.

Es importante acentuar que este no es ni el lugar ni el momento para proponer una estrategia de desarrollo alternativa para Nicaragua (la cual exigiría un análisis mucho más profundo, incorporando por ejemplo consideraciones sobre los papeles a jugar en un tal proceso por el sector público, el sector privado y los donantes, sobre la política de gestión de las deudas interna y externa de Nicaragua, sobre la política monetaria y fiscal o la política de tipos de cambio, y sobre las restricciones financieras, económicas y políticas bajo las cuales sería necesario implementar esa estrategia), ni es esa la intención de las notas que presenté anteriormente sobre el tema del crecimiento económico pro-pobre.

Más bien el objetivo aquí consiste en estimular una discusión – que consideramos ser de una necesidad fundamental – sobre el significado, las posibilidades y las implicaciones prácticas del crecimiento pro-pobre, en la Nicaragua de hoy.

En mi opinión personal, el Plan Nacional de Desarrollo Humano formulado y puesto a consulta por el actual gobierno no puede ser considerado como el punto de llegada sino un excelente punto de partida para iniciar ese debate que aborde de una vez la cuestión de qué es crecimiento pro-pobre, de qué crecimiento se quiere para Nicaragua, y de cómo se puede conseguir tal crecimiento.

Requisitos de un crecimiento económico pro-pobre en Nicaragua – Segunda Parte

9. La infraestructura económica. Con el propósito de disminuir los costos unitarios de producción y, por ende, aumentar y fortalecer la competitividad de la empresa nicaragüense, es imprescindible la reconstrucción, el mantenimiento y la ampliación de la infraestructura económica del país, principalmente la red vial en las áreas rurales, los servicios públicos y los servicios portuarios.  Las infraestructuras existentes representan un capital que hay que mantener, por dos razones principales; primero, porque el mantenimiento inteligente y en tiempo oportuno preserva los recursos infraestructurales a un coste muy inferior al de reconstruirlos, o construir substitutos; segundo, porque esas infraestructuras son utilizadas por la población local, incluyendo los pobres.

10. Cuidar el mercado interno. Es de importancia estratégica el desarrollo del mercado interno, por dos razones fundamentales.  Primero, con el fin de mejorar el bienestar social, se requiere generar más ingresos entre la población. ¿De que valdrá un crecimiento económico hacia fuera, concentrado en pocas manos y sin creación de empleos, tal como se observa en Nicaragua actualmente? Segundo, un aumento en la productividad de las actividades, tanto industriales como agropecuarias, orientadas hacia el mercado interno tiene dos consecuencias muy positivas para la competitividad internacional.  Un aumento en la productividad de los llamados ‘bienes-salario’ permitirá incrementar salarios reales de los trabajadores empleados en los sectores exportadores a bajos costos financieros para las empresas, reforzando la competitividad de las mismas empresas. Por otro lado, mejorar la tecnología y la productividad de los productores locales facilita su encadenamiento con empresas exportadoras, permitiendo a éstas realizar economías en la compra de insumos y reforzando el efecto multiplicador de empleo en la economía de Nicaragua.

11. Reforma integral de la administración de la justicia. Aunque Nicaragua goza de una buena seguridad física en Centroamérica, no obstante la tendencia creciente del índice delictivo provocada por el desempleo y los niveles de pobreza humana, la inseguridad de las personas jurídicas es alta y notoria, dadas las resoluciones jurídicas influenciadas por intereses de personas y organizaciones políticas. Una mayor confianza entre los inversionistas, nacionales y extranjeros, un mejor clima inversionista, es necesario para la creación de más y mejores puestos de trabajo permanentes y, por consiguiente, para reducir la pobreza.

12. Mejorar el sistema de los derechos de propiedad. Han transitado 20 años desde que se emprendió la solución del problema de la propiedad confiscada injustamente en la década de los ochenta, pero aún no se resuelve. Este problema es un grave obstáculo para la inversión privada, nacional y extranjera, por el grave riesgo de la inseguridad jurídica. Por consiguiente, es necesario legalizar la tenencia (titulación) de la tierra, que afecta a la producción agropecuaria del país.Sin embargo, hay que tener en cuenta que esto puede afectar a agricultores pobres que laboran en tierras en disputa, que al resolverse pueden favorecer a los dueños ausentes y, po lo tanto, será necesario encontrar formas de mitigar estos efectos.

13. Mayor equidad de la política fiscal.  Un crecimiento económico pro-pobre debe, en principio, descansar sobre una mayor equidad tributaria. En otras palabras, las autoridades gubernamentales deberían buscar una mayor equidad vertical -el que tiene más ingresos debe pagar más impuestos y el que tiene menos ingresos debe pagar menos-, y una mayor equidad horizontal -los que tienen los mismos ingresos y riquezas deben pagar un monto similar en concepto de impuestos-. También es necesaria una mayor equidad y ética presupuestaria en la asignación de los recursos públicos para lograr la reducción de la pobreza. La transparencia del presupuesto nacional debe garantizarse en sus fases de formulación, aprobación, ejecución y evaluación.

14. Políticas de redistribución del ingreso.  Con las reformas estructurales del Consenso de Washington aplicadas desde el Programa ESAF1 del Fondo Internacional, el Estado de Nicaragua perdió muchos instrumentos para favorecer a la población más pobre. Se eliminó el subsidio porque provoca más déficit fiscal; se perdió la banca estatal que pudo facilitar el acceso de los propietarios de micro, pequeñas y medianas empresas (productores que no son sujetos de crédito para la banca privada) al crédito, con un menor costo, para fomentar la producción y de la inversión tecnológica, aunque pronto comenzará a operar el Banco de Fomento Produzcamos con un perfil muy bajo; la reforma agraria realizada en la década de los ochenta, a pesar de haber sido calificada como una de las mejores del mundo por el Banco Mundial, ya no existe, así como ha disminuido la presencia de las cooperativas en el mercado local como una forma de organización de producción, principalmente en las actividades agropecuarias. El restablecimiento de estos y otros instrumentos que faciliten una mejor distribución del ingreso entre los nicaragüenses, un tema de particular importancia en las negociaciones con el Fondo Monetario Internacional (FMI), es y será vital para reducir la pobreza humana de Nicaragua.

15. Mejor calidad medioambiental del crecimiento económico. Tanto el atraso como el progreso económico destruyen el medio ambiente. De nada sirve que Nicaragua cuente con leyes modernas para la conservación del medio ambiente, si no se aplican con efectividad, especialmente con la potencial llegada de la inversión extranjera directa resultante de la suscripción de tratados de libres comercio.

16. Reducir la vulnerabilidad a los desastres naturales.  Una política eficaz de reducción de la vulnerabilidad a los desastres naturales del país, de la cual ya se han dado algunos pasos importantes en el país, tendrá un impacto positivo sobre el desarrollo del país y la lucha contra la pobreza.

Delante de todas las medidas mencionadas atrás, es legítimo preguntarse cuál o cuáles son las más importantes, o sea cuáles son, en el momento que atraviesa Nicaragua, aquéllas a las que se debería asignar más prioridad.  No es fácil responder pormenorizadamente a esta pregunta, en parte porque esa respuesta tiene que ver no solamente con los tipos de política que se consideren sino también con el plazo necesario para que las medidas de política efectivamente empiecen a introducir cambios en la situación.

Sin embargo, podríamos distinguir medidas que afectan a los incentivos económicos, medidas que afectan a las condiciones para ejercer la actividad económica y otras medidas de apoyo a esa actividad. Esta clasificación es obviamente imperfecta, especialmente porque, por un lado, se afectan a los incentivos cambiando condiciones y dando apoyos y, por otro, hay condiciones mínimas sin las cuales ningún incentivo tendrá cualquier efecto en estimular los comportamientos económicos deseables.

Si asignamos a los incentivos la primera prioridad, a la mejoría de condiciones la segunda y a los apoyos la tercera, tendríamos como medidas de primera prioridad la corrección del sistema de derechos de propiedad, la redistribución de ingreso, la reforma del sistema de administración de la justicia y el aumento de la equidad fiscal. Les siguen las políticas de crédito, de atención al mercado interno, de apoyo a la transferencia de tecnología y de mejoramiento de la formación técnica de la mano-de-obra y capacitación de empresarios; y después todas las otras.   

Pero esta discusión no debe distraer la atención de  lo que más importa retener de todo lo que se dice anteriormente, o sea de que hay un amplio conjunto de políticas e instrumentos que pueden ponerse al servicio de una estrategia de crecimiento pro-pobre.

Requisitos de un crecimiento económico pro-pobre en Nicaragua – Primera Parte

El objetivo de las siguientes reflexiones económicas que les presento a continuación consiste en estimular un proceso de discusión sobre el significado, las posibilidades y las implicaciones prácticas del crecimiento pro-pobre, en la Nicaragua de hoy. Esos requisitos para dicho crecimiento no pretenden formular una estrategia, que es un ejercicio complejo que demanda la asignación de prioridades y el establecimiento de una secuencia de intervenciones, las cuales conllevan a cada momento dilemas y elecciones casi siempre difíciles de compatibilizar.

1. Incrementar la competitividad.  En el mundo globalizado en el que Nicaragua se encuentra, el crecimiento económico depende de incrementos significativos de la competitividad de los productores nicaragüenses. Nicaragua tiene dos formas de mantener o reforzar su competitividad internacional: mejorando la productividad y la competitividad de sus productores – tanto agropecuarios como industriales – o manteniendo salarios reales tan bajos que permitan a empresas nacionales y extranjeras realizar beneficios – y por lo tanto competir – a pesar de su baja productividad.  La segunda vía representa una especialización en la pobreza, y su viabilidad depende de la manutención de esa misma pobreza. Suponiendo que la segunda vía no es deseada, el tema central de la agenda gubernamental en materia económica sería el apoyo al incremento de la competitividad empresarial, especialmente de la micro, pequeña y mediana empresa. Esto exige, entre otras  cosas, ofrecer más educación técnica, realizar más transferencia de tecnología a las empresas del país, atraer a empresas extranjeras y vincularlas con las cadenas de producción locales, crear posibilidades para financiamientos de largo plazo, incidir en la normalización de las altasa tasas de interés del sistem financiero nacional, mejorar la infraestructura económica del país, mejorar la administración de la justicia, crear incentivos para que los productores mejoren su productividad y aumentar los salarios reales al mismo tiempo que se mantiene bajo su costo financiero. La  cuestión es saber si esto se puede hacer de una forma que cree condiciones para un crecimiento que favorezca a los pobres.

2. Generar una estructura industrial diversificada.  No es probable que, por si solas, las PYMEs consigan tener un impacto suficiente en la reducción del desempleo, sobretodo en las ciudades. Esto implica la necesidad por parte del gobierno de una política industrial orientada hacia la existencia de una estructura industrial diversificada y bien integrada, con empresas de grande, mediana y pequeña dimensión subcontratando, cooperando y compitiendo entre ellas. Hasta el momento, las grandes empresas en Nicaragua tienden a funcionar como enclaves, o como grandes grupos integrados horizontal y verticalmente, con muy pocas relaciones inter-industriales con otras empresas no pertenecientes al grupo. Un instrumento importante de una política industrial en estos moldes son los incentivos a la sub-contratación de PYMEs nacionales.

3. Mejorar la calidad de los empresarios. Una parte importante del empresariado nicaragüense requiere elevar su calidad, medida en términos ‘schumpeterianos’. La gran mayoría del empresariado busca una acumulación simple, la minimización de los riesgos, la protección del Estado y encontrar formas de poner barreras a la entrada de nuevos competidores en su sector. Nicaragua necesita urgentemente de empresarios de estilo moderno (como los entiende Schumpeter), que arriesguen capital y que reinviertan sus utilidades. Para acelerar esta conversión es importante que el Gobierno modifique los incentivos que actualmente estimulan esos comportamientos entre los empresarios nicaragüenses, remplazándolos con otros incentivos y reglas de juego que recompensen a los comportamientos modernos que se consideran deseables por parte de los empresarios.  Por otra parte, es urgente organizar programas de formación y actualización, dirigidos tanto a nuevos empresarios como a los ya existentes.

4. Crédito a las actividades agropecuaria y la pequeña industria.  El papel clave del crédito en las políticas de desarrollo es suficientemente bien conocido para que no sea necesario mencionarlo aquí, pero debo acentuar su importancia estratégica.  El crédito a las pequeñas industrias y a los pequeños agricultores, que normalmente requiere instrumentos especiales para atender a las necesidades especiales de esos agentes económicos y a sus limitaciones en términos de garantías, tiene un importante potencial en términos de alivio de la pobreza.  

5. Educación primaria, secundaria y técnica.  Servidores públicos de varias administraciones públicas se enaltecen de que Nicaragua es un ‘imán’ para atraer la inversión extranjera debido al bajo costo de su mano de obra, el salario mínimo legal en las empresa del régimen de zona franca es de C$2,863.50, equivalentes a US$136.57 y al 34% del costo de la canasta de 53 productos de consumo básico, obviando o ignorando el hecho de la baja escolaridad de 5 años de estudios del pueblo nicaragüense. El sistema nacional de educación tiende a ignorar la importancia de la educación técnica intermedia y superior, muy importante para elevar la productividad laboral. Es necesario también, y en particular, avanzar en la formación técnica de la fuerza laboral, con el fin de apoyar el incremento de la productividad y la creación de empleos de calidad. Si el sistema de educación pública no mejora, tanto en cobertura como en calidad, la desigualdad social se perpetúa.

6. Transferencia de tecnología para las micros, pequeñas y medianas empresas.  En un país pobre y aún muy endeudado en términos de producción, con un mercado laboral muy precario, como es Nicaragua, el gran número de micro y pequeñas empresas no cuenta con suficientes recursos para dotarse de una infraestructura tecnológica adecuada que fomente su competitividad. Por otra parte, este gran número de PYMEs no están vinculadas por relaciones inter empresariales en cadenas de valor integradas. Por el contrario, la estructura productiva es altamente heterogénea, sin cohesión y las grandes y pequeñas empresas sirven incluso mercados distintos. El crédito para el fomento del crecimiento económico no es suficiente si no va acompañado de una transferencia de tecnología que tienda a reducir los costos de producción y maximizar el volumen y la calidad de la producción.

7. Políticas favorables a la inversión en tecnología.  También se requiere que las políticas macroeconómicas (fiscales, monetarias y financieras) faciliten la renovación de la infraestructura tecnológica. El objetivo fundamental, en este caso, es promover la inversión, principalmente entre las pequeñas y medianas empresas, pero ¿cuál inversión? En Nicaragua, hay que sustituir casi todos los activos tecnológicos de esas empresas y estimular la producción rentable y competitiva. Es obvio que hay que promover las exportaciones, pero también no se debe descuidar el mercado interno. Entre algunos incentivos fiscales para estimular la inversión en tecnología, cabe destacar (i) la moratoria fiscal, que consiste en no pagar el impuesto sobre la renta por un período determinado, y para garantizar el éxito de esta modalidad, el fisco debe asegurar que sea aplicada sólo a proyectos de largo plazo, obligar la presentación de la declaración del impuesto sobre la renta y la reinversión de utilidades, e impedir prórrogas de la moratoria; y (ii) la depreciación acelerada, que es menos costosa debido a que los impuestos que no se perciben en los primeros años se recuperan parcialmente en los años subsiguientes de la vida útil del activo fijo y, además, puede acelerar la inversión en el corto plazo si la aceleración de la depreciación es temporal. No hay que aceptar discrecionalidades en el proceso de concesión de incentivos, por lo cual es necesario establecer mecanismos automáticos. La inversión debe recibir el estímulo tributario siempre que satisfaga los objetivos definidos por el Estado y la entrega del estímulo debe ser transparente.

8. Atraer y conectar empresas extranjeras.   El modelo típico de producción de los tratados de libre comercio es el de la industria maquiladora para la exportación. Esa inversión extranjera directa producirá una mayor generación de empleos y una mayor tasa de crecimiento si se logra vincularla con las cadenas de producción locales, .si posee y transfiere una adecuada tecnología sin dañar el ambiente, y si crea empleos para las personas económicamente activas del país y garantiza una apropiada remuneración. Todo esto podría ser reglamentado con una apropiada voluntad estatal.

Qué es crecimiento económico pro-pobre

El crecimiento económico puede, en ciertas condiciones, conducir a una reducción significativa de la pobreza y, en otras, a tener poco o ningún impacto sobre la pobreza. De ahí que el crecimiento pro-pobre debería ser un tema de actualidad en la Nicaragua de hoy. 

Hay dos interpretaciones principales del concepto de crecimiento pro-pobre en la literatura (Vos, 2004).

La primera definición: Es pro-pobre todo crecimiento económico que sea acompañado por una disminución en el valor absoluto de la pobreza, medida de una forma apropiada.  En otras palabras, es pro-pobre cualquier crecimiento en el que los pobres ganen, en valor absoluto.

La segunda definición: Es pro-pobre el crecimiento económico que conlleva cambios en la distribución del ingreso a favor de los pobres, o sea el crecimiento económico en que los pobres ganan más que lo que ganarían si todos los ingresos crecieran a la misma tasa. Con esta definición podríamos también tener una ‘contracción pro-pobre’, o sea una situación de contracción en la que los pobres perdieran menos que el resto de la población.

En cualquiera de estas definiciones, es importante dar atención también a la cuestión de cuál es la medida más adecuada de la pobreza. La medida más adecuada tiene que ver con la definición de crecimiento pro-pobre que adoptemos. Para la primera definición arriba mencionada, una medida relacionada con el concepto de pobreza absoluta y, por lo tanto, con la línea de la pobreza, sería la indicada; al contrario, para la segunda definición la medida más apropiada de la pobreza estaría indicada con una definición de la pobreza en términos de desigualdad, más que de pobreza absoluta.

Es importante no olvidar el carácter multi-dimensional de la pobreza, y no caer en la trampa de la reificación de la pobreza definida uni-dimensionalmente, por ejemplo en términos de consumo, como lo hace el Banco Mundial.

¿Cómo se interpreta el concepto de crecimiento pro-pobre en Nicaragua? Uno se da cuenta rápidamente tras una breve encuesta de que no hay mucha conciencia de, ni existe todavía un debate nacional sobre, el concepto de crecimiento económico pro-pobre.

La mayoría de las personas encuestadas tendió, o a no dar una respuesta clara, o a identificar el crecimiento pro-pobre con otro concepto menos preciso pero más conocido, como es el de ‘crecimiento económico de base amplia’utilizado en la Estrategia Reforzada de Crecimiento Económico y Reducción de la Pobreza (ERCERP), que fue adoptada por la administración del Presidente Enrique Bolaños.

Sin embargo, cabe señalar que las organizaciones de la sociedad civil han comenzado a criticar la concentración del ingreso, las inequidades de las últimas reformas tributarias y la visión del crecimiento económico del país basada exclusivamente en el  concepto de la competitividad, lo que implica por lo menos una conciencia de que el crecimiento económico debe ser pro-pobre, cuestión que se aborda en el Plan Nacional de Desarrollo Humano (PNDH) de la administración del Presidente Daniel Ortega.

Todos los programas económicos establecidos entre  Nicaragua y el Fondo Monetario Internacional, ESAF1, ESAF2, PRGF1 y PRGF2, tampoco contienen una definición del crecimiento económico pro-pobre, incluso ni siquiera se intenta  evaluar ex-ante el efecto de las políticas establecidas en las áreas fiscal, monetaria y cambiaria sobre la población pobre del país, tal como lo estableció el Grupo de los 7 (G-7) al responsabilizar al Fondo Monetario Internacional (FMI) por la conducción del proceso de la reducción de la deuda externa y de la reducción de la pobreza en los 43 países pobres más endeudados del mundo, entre los cuales figura nuestro país.  Se podría quizás concluir que, para el FMI, todo el crecimiento es pro-pobre, porque cuando hay crecimiento sostenido todos en el país, incluyendo los pobres, se benefician de él.

La posición del Banco Mundial parece algo más consciente de las realidades del crecimiento económico.  En su Reporte de Pobreza sobre Nicaragua,  y a pesar de no utilizar explícitamente el concepto de crecimiento pro-pobre, el Banco refiere el hecho de que ‘La pobreza en Nicaragua fue muy sensible al crecimiento económico entre 1993 y 1998 como también entre 1998 y 2001, debido a la naturaleza del crecimiento, con enfoque rural e intensiva en trabajo’ (Banco Mundial, 2003: 47).

Sin embargo, a la hora de proponer intervenciones claves para una reducción continua de la pobreza, el Banco en ese mismo documento no pasa de un concepto relativamente insulso de crecimiento económico de base amplia: «El crecimiento económico de base amplia requiere la atracción y participación de inversiones privadas domésticas y extranjeras. Los factores que en el pasado contribuyeron a la reducción de la pobreza, indican que las actividades intensivas en mano de obra, como la de post cosecha, particularmente dirigidas hacia las exportaciones, podrían contribuir sustancialmente a este crecimiento. Las intervenciones claves incluyen el mejoramiento del clima de inversiones, el aumento del acceso a instituciones tales como servicios financieros, la expansión de oportunidades de comercio internacional y la expansión de títulos de dominio de tierras y viviendas» (2003: 48).

En cuanto a lo que piensa el Gobierno sobre el crecimiento económico pro-pobre, la mejor forma de entenderlo es analizar el Plan Nacional de Desarrollo Humano (PNDH), actualizado para el período 2009-2011, para ver cómo en él se formula la relación entre crecimiento económico y reducción de la pobreza.

Políticas económicas pro-pobre

El crecimiento económico pro pobre ha sido exitoso en los países que han apoyado inicialmente el desarrollo de las actividades agropecuarias, no sólo con recursos crediticios sino también con nuevos recursos tecnológicos, y de una industria manufacturera intensiva en el uso de la mano de obra; que han fomentado la inversión en la formación del capital humano y de la infraestructura económica; que han desarrollado instituciones que ofrecen los incentivos correctos al sector público y al sector privado; que han atendido apropiadamente la estrategia de reducción de la pobreza, con la entrega de educación y salud; y que han emprendido la tarea de reducir la desigualdad de la distribución del ingreso y dar mayores oportunidades a los pobres.

La literatura económica sobre políticas pro-pobres plantea la importancia de las políticas agrícolas que tienden a mejorar la productividad de este sector (De Janvry, 2000, y Mellor, 2001), pero se requiere que el sector agrícola sea generador de empleo, que los avances tecnológicos no requieran importantes flujos de capital, que los niveles de educación y salud mejoren simultáneamente y que los derechos de propiedad estén bien definidos.

Según el Banco Mundial, en Land Policies for Growth and Poverty Reduction, 2003, las políticas de tierra son indispensables en una estrategia pro-pobre, porque ayudan a mejorar el funcionamiento de los mercados y de la actividad económica en las zonas urbanas y rurales. Los derechos de propiedad sobre la tierra mejoran el clima inversionista, facilitan el acceso al crédito y las transferencias de tierra a menores costos, por lo cual estos derechos deben estar reforzados por instituciones sólidas y creíbles. Además, una distribución más equitativa de la tierra mejora el rendimiento.

La política de microcrédito entregado a través del Banco Grameen, en el caso de Bangladesh, ha beneficiado principalmente a las mujeres y anualmente un 5% de la población supera la barrera de la pobreza, lo cual se demuestra con el mejoramiento de las condiciones de alimentación y educación de los beneficiarios de este crédito.

De acuerdo con un informe divulgado esta semana por ONU-Hábitat en el quinto Foro Urbano Mundial de la ONU realizado en Río de Janeiro, la desigualdad entre ricos y pobres aumentó en América Latina en las últimas décadas y en la actualidad el 20% de los más opulentos acapara el 56.9% de los recursos, mientras que en las ciudades de la región se hacinan 127 millones de pobres y, en el otro extremo, el 20% de la población más pobre recibe apenas el 3.5% de los ingresos, lo que hace de América Latina la región más desigual del mundo. También según este informe, la urbanización no ha contribuido a aminorar la pobreza en América Latina, puesto que el número de personas en la miseria ha aumentado mucho en las últimas décadas. ONU-Hábitat alertó en el informe que «es en las ciudades menores y, ciertamente, en las áreas rurales de América Latina en donde la población es más pobre».

Los proyectos de generación de empleo, las políticas antisegregación como la provisión de servicios básicos e infraestructura a los barrios pobres y el mejoramiento de las capacidades municipales para que los municipios se conviertan en actores protagónicos del desarrollo urbano, contribuirían a erradicar la pobreza en las zonas urbanas (Arriagada 2000).

No hay que obviar que en las diversas estrategias de reducción de la pobreza que se han formulado y aprobado para Nicaragua, el crecimiento es una variable exógena al modelo macroeconómico, porque no están definidas las fuentes de crecimiento sectoriales o, al menos, de las líneas de producción clave del país, ni los efectos sobre el crecimiento económico de las políticas de ajuste que se adoptan no sólo en momentos como los de la actual de crisis económica mundial, sino también en los posibles escenarios optimistas de crecimiento económico.

Es necesario, pues, un debate nacional sobre qué es un crecimiento económico pro-pobre para el caso de Nicaragua. El Plan Nacional de Desarrollo Humano (PNDH) formulado y aprobado por la actual administración pública tras una consulta nacional, dado a conocer en forma definitiva en octubre de 2008, se aproxima a los lineamientos fundamentales de ese tipo de crecimiento, pero no los alcanza.

Falta una efectiva rendición de cuentas en Nicaragua

En mayo de 2008, a solicitud del organismo Estado de la Nación con sede en Costa Rica, y con los auspicios de la Organización Centroamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadores Superiores (OCCEFS) y del Banco Mundial (BM), participé en un proyecto regional sobre la situación de la Contraloría General y la rendición de cuentas de las finanzas públicas, correspondiéndome el análisis de la situación en Nicaragua.

Dentro del marco conceptual del proyecto de fortalecimiento de las entidades fiscalizadoras superiores de OCCEFS, se entiende como rendición de cuentas la obligación de responder por una responsabilidad que le ha sido asignada a un individuo o a un grupo, donde los alcances de dicha obligación implican revelar, explicar y justificar las responsabilidades conferidas cuyos orígenes pueden ser políticos, constitucionales, estatutarios, o contractuales.

Para el caso de Nicaragua, no existe una definición oficial de lo que es rendición de cuentas de las finanzas públicas. Se contempla el concepto de rendición de cuentas en forma implícita, pero el incipiente orden existente en la administración de las finanzas públicas no permite determinar cómo realizan las instituciones públicas una efectiva rendición.

La Contraloría General de la República (CGR) aseveraba que no lleva a cabo una rendición de cuentas públicas y sus funcionarios no tenían una idea clara de que lo que aborda este concepto. Consideraban que la rendición de cuentas son los informes de ejecución presupuestaria trimestral y el Informe de Liquidación Presupuestaria anual.

Por su parte, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP) consideraba que la rendición de cuentas, además de los informes de presupuesto, debería abarcar estudios de balance de la hacienda pública, no obstante el MHCP nunca ha tenido un balance inicial, un punto de partida de la ejecución del presupuesto, por ejemplo la caja de la Tesorería General de la República. Además, el MHCP tenía la creencia que una excelente rendición de cuentas sería definir bien en qué consiste la auditoría al Presupuesto General de la República, pues el MHCP concentra su esfuerzo en presentar la información financiera, pero las unidades de auditoría interna de cada institución pública son las que deberían certificar la ejecución presupuestaria en coordinación con la CGR, cuestión que no se hace según el MHCP. En conclusión, el MHCP consideraba que la rendición de cuentas debe ser ejecutada por la CGR, con base en la información que el MHCP (cuyo único carácter sería proveer el estado del gasto público) y el resto de instituciones del Gobierno Central le proporcionen.

Por otro lado, el Banco Central de Nicaragua (BCN) afirmaba que la Ley No. 550 “Ley de Administración Financiera y del Régimen Presupuestario”, no contempla la rendición de cuentas de las finanzas públicas. En 1996, se intentó introducir este concepto en Nicaragua a través de un movimiento impulsado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) denominado “Programa de Responsabilidad”; sin embargo, este programa no tuvo mucha aceptación en el país y se detuvo su impulso. El BCN consideraba que el MHCP rinde cuentas y la CGR supervisaba.

También es importante destacar que el tema de la rendición de cuentas se contempló en la propuesta de implementación de una Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF) que presentó la Oficina de Asuntos Fiscales y Económicos (OAFE) del MHCP en noviembre de 2006; sin embargo, esta propuesta no fue retomada por el actual Gobierno de Reconciliación y Unidad Nacional.

Como resultado del análisis que me encomendaron, señalé que en Nicaragua no existe una efectiva rendición de cuentas de las finanzas del Gobierno Central, mucho menos del Gobierno General, del Sector Público No Financiero y del Sector Público Consolidado. La CGR debe garantizar la rendición de cuentas de las finanzas públicas. Además, no existe coordinación entre los cuatro Poderes del Estado para ejercer el control y la fiscalización.

La CGR sólo ha auditado el Presupuesto General de la República 2005, como una condicionalidad asociada con una donación del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para apoyar la modernización del organismo contralor. El 16 de julio de 2008, la CGR rindió el primer informe de avance sobre la auditoría al Presupuesto General de la República 2006 ante el Grupo de Apoyo Presupuestario (GAP) y el 31 de agosto de 2008 entregó su informe final al respecto. En relación con la auditoría al Presupuesto General de la República 2007, la CGR gestionaba en ese entonces su financiamiento ante el GAP, y ya fue concluida. En la actualidad, la CGR está finalizando la auditoría del Presupuesto General de la República 2008, con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

Por otro lado, las unidades de auditoría interna de las instituciones públicas no juegan un papel importante en este proceso porque no existe la práctica de rendición de cuentas y no certifican la ejecución presupuestaria de cada institución. Dichas unidades de auditoría remiten su plan de trabajo a la CGR e informan a sus instituciones y a la CGR, pero estas dos últimas no hacen un uso apropiado de la información que generan dichas unidades por la falta de recursos humanos calificados y recursos financieros. Cabe señalar que los responsables de las unidades de auditoría institucional, aunque nombrados por cada una de las instituciones públicas, son ratificados por la CGR.

Una sugerencia con el propósito de concretar una efectiva rendición de cuentas en el país es velar por las funciones y resultados de trabajo de las unidades de auditoría de cada institución pública, dotar de suficientes recursos humanos calificados, materiales y financieros a la CGR para que pueda  cumplir sus obligaciones establecidas por la Constitución Política, y fomentar la evaluación de la rendición de cuentas mediante la construcción y seguimiento de un conjunto de indicadores que se identificó en nuestra investigación y es de conocimiento de la CGR. Cabe analizar la posibilidad que el presupuesto nacional asigne, por ley, al menos el 1% del monto proyectado de los ingresos tributarios anualmente.

En resumen, en Nicaragua no existe una definición oficial de lo que es rendición de cuentas de las finanzas públicas. Este concepto se contempla en forma implícita, pero el desorden existente en la administración de las finanzas públicas no permite determinar cómo realizan las instituciones públicas una efectiva rendición. Por consiguiente, es necesario mejorar la capacidad institucional de la CGR, tomando en cuenta sus fortalezas y debilidades, mediante la asignación de recursos humanos calificados y, al menos, del 1 por ciento de los recursos tributarios del Gobierno Central para su presupuesto institucional; además, es importante revertir la mayor participación de personal administrativo que auditores de las finanzas públicas en la CGR, porque esto ha forzado a la entidad a subcontratar firmas auditoras privadas independientes para cumplir sus programas de trabajo.

Reprogramación del Seminario «La Sobrevaluación del Córdoba en 2009»

Estimados Lectores:

A solicitud de varios participantes, que no se encuentran en el país debido a las vacaciones de Semana Santa, el Seminario «La Sobrevaluación del Córdoba en 2009» a realizarse hoy por la tarde ha sido reprogramado para el 15 de abril próximo a la misma hora y en el mismo local.

La política social de Nicaragua en 2010

No existe una relación automática entre el crecimiento económico y la reducción de la pobreza humana, por lo cual se necesitan políticas públicas que reduzcan la tremenda inequidad en la distribución del ingreso y que concentren el futuro crecimiento económico entre la población pobre.

La estabilidad macroeconómica es una condición necesaria pero no suficiente para el crecimiento de la producción, pero es un estribillo que repetimos desde hace 20 años porque la economía crece anémicamente, a un ritmo promedio anual de 3.4% durante el período 1990-2010, la cual no facilita reducir el alto nivel de desempleo global que se aproxima a 27% de la población económicamente activa del país, ni a reducir la pobreza que afecta a casi el 80% de la población total del país.

Es necesario fortalecer el mercado interno, mejor dicho la demanda interna, o sea la inversión y luego el consumo. Es evidente que falta debatir el tema del crecimiento económico pro pobre y la política de empleo, y no debemos atenernos, como se atienen nuestros servidores públicos, a que solamente cuando hay crecimiento económico en los Estados Unidos de América, nuestro principal comprador de materias primas fuera del istmo centroamericano, Nicaragua podrá tener algún crecimiento económico.

Sin producción suficiente no puede mejorarse la situación social de la población, ni podría extenderse la seguridad social para los trabajadores, que hoy cubre sólo al 20% de la población económicamente activa del país. La ampliación de la seguridad social dependerá de la creación de más y mejores empleos, o sea de una realista y efectiva estrategia de producción, que aún no existe. También dependerá de una reforma educativa, incluyendo la capacitación técnica y actividades de investigación y desarrollo, que permita disponer de mano de obra más calificada y mejorar las remuneraciones. Pero también es necesaria una estrategia de comunicación social que plantee los incentivos y beneficios de la afiliación, el derecho al uso de los servicios de salud, al otorgamiento de pensiones sobre invalidez, vejez y muerte, y promover el principio de solidaridad entre los trabajadores, con más razón ahora que se pretende hacer una reforma integral a la segurida social en el país con el mayor consenso posible.

La política fiscal es muy importante para la búsqueda de la armonía de los elementos socioeconómicos de las políticas públicas nacionales. Se han hecho varias reformas tributarias en las últimas cuatro administraciones públicas y todavía no se observa la voluntad política de buscar la equidad en el cobro de los impuestos, o sea que los que tienen más paguen más impuestos, los que tienen menos paguen menos impuestos y los que tienen los mismos niveles de riqueza paguen similares montos de impuestos.

La equidad entre la política económica y la política social pasa primero por la capacidad de negociación técnica y política de los funcionarios públicos frente a los técnicos del Fondo Monetario Internacional. Aunque el Programa “Servicio Reforzado de Ajuste Estructural” (ESAF) del FMI cambió su nombre por el de “Servicio del Crecimiento y Reducción de la Pobreza” (SCRP), no ha significado que este último programa apunte más hacia la solución de nuestros grandes problemas sociales, sino que es el extinto Programa ESAF con un poco más de gasto social; además, el impacto de las políticas económicas del Programa SCRP sobre la población pobre del país nunca ha sido evaluado en forma ex ante.

El primer Programa “Servicio Reforzado de Ajuste Estructural 1994-1996” (SRAE 1 o ESAF 1) no contempló medidas efectivas para paliar el alto costo social del ajuste económico y de las reformas estructurales impuestas por el Fondo Monetario Internacional. Detrás del ESAF 1 venían los tanques de guerra, al no haber ninguna acción que aliviara la situación de los pobres ante los efectos del ajuste económico y el desalojo del Estado del mercado.

Detrás del “Programa Servicio Reforzado de Ajuste Estructural 1998-2001” (SRAE 2 o ESAF 2), venían las ambulancias, con los ensayos de redes de protección a la población vulnerable, mejor dicho a la población pobre.

Detrás del Programa “Servicio para el Crecimiento y la Lucha contra la Pobreza 2002-2005” (SCLP 1 o PRGF 1) venía la infantería, o sea los pequeños grupos económicos que han sido favorecidos por las políticas públicas , que han concentrado el ingreso nacional y que han transformado a Nicaragua en uno de los países latinoamericanos con mayor inequidad en la distribución del ingreso.

Detrás del Programa “Servicio para el Crecimiento y la Lucha contra la Pobreza 2007-2010” (SCLP 2 o PRGF 2) aparecen, por primera vez, los pobres.

El FMI aceptó la política social como parte de las políticas del programa, porque se estableció la condicionalidad de publicar anualmente los principales indicadores de salud, educación, nutrición y agua potable, lo cual ha sido hecho dos veces por el Banco Central de Nicaragua y, con esos datos, se evalúa la política social de la actual administración pública.

Seis principios tiene el nuevo enfoque de la política social de la administración del Presidente Daniel Ortega: capitalizar a los pobres, asegurar la gratuidad de los principales servicios sociales, apoyar financieramente a los productores en las zonas rurales, alinear la cooperación internacional a los sectores priorizados, formular proyectos para alcanzar los Objetivos de la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas en 2015 y garantizar la participación de los pobres en la solución de sus problemas.

Así, los objetivos de la política social en 2010, mejor dicho en el quinquenio de la administración pública actual, son reducir el analfabetismo, mejorar la calidad de la educación, la gratuidad en primaria y secundaria; mejorar la calidad de los servicios de salud, la gratuidad en el sistema público y ampliar su cobertura a la población; erradicar el hambre entre los más pobres; y aumentar la cobertura efectiva y la calidad de los servicios de agua y saneamiento.

Reitero que sin un crecimientos notable y sostenible de la producción, todos estos propósitos se reducirán a buenos deseos. Sin cooperación externa y  después de garantizarse el creciente pago de la deuda pública interna (el pago de la deuda pública externa ya ha sido reducida a un monto menor del 7% del valor de las exportaciones del país), nuestro presupuesto nacional continúa distribuyendo miseria fiscal como observé en el momento en que Nicaragua recibió la más grande ayuda internacional, cuando nuesro país arribó al Punto de Culminación «Flotante» de la Iniciativa para Países Pobres Muy Endeudados el 23 de enero de 2004: no pagar con nuestros impuestos US$212 millones promedio anual en el quinquenio 2002-2006 a nuestros acreedores externos, exclusivamente a los países del Club de París y los organismos financieros multilaterales, y utilizar esos recursos tributarios para financiar los gastos de reducción de la pobreza. Sin embargo, la pobreza entre los nicaragüenses aumentó, porque más de la mitad de esos recursos fue desviada al pago de una deuda interna denunciada como ilícita por la Contraloría General de la República y acusada penalmente por la Fiscalía General de la República.